因为根据《人民法院组织法》，省自治区、直辖市的人民代表大会可以同时产生多个审判机关，该法第3条规定，在省内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长，由省、直辖市人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由省、直辖市人民代表大会常务委员会任免。

[42]但这并不能成为法官放弃对行政规范性文件实施司法审查的正当理由，如果法官能够作出适切的法律解释与法律论证，这个问题完全可以在现行法规范的基础上得以解决。[50]这种逻辑必然导致法院权力组织结构的科层化，因为确保国家政策目标有效实施的最佳权力组织形态是科层制下的整个权力体系的上下一致和整齐划一。

[71]在规范依据类型的选择上，由最高人民法院出台新的司法解释对此作出具体的规定是最为现实可行的方案，尽管由司法机关直接制定抽象规则的做法在学理上尚存质疑，但这个方案在我国当下法制中仍具有充分的合法性。其次，行政规范性文件司法审查权的正当性与合法性疑问，还可能导致法官行使这一权力主观意愿的缺失。第三，对于合法、有效并合理、适当的行政规范性文件，在认定被诉行政行为合法性时应当承认其效力。对于国务院颁布的三个文件属于行政法规这样简单的判断，法官仍需援引并不具有法律规范效力的行政规范性文件予以说明，这种画蛇添足式的援引，似乎体现出法院在司法判断中对行政规范性文件的依赖性，而缺乏足够的对其进行司法审查的意识。这一推论可从王庆廷法官对上海地区法院相关案例的研究中得以印证：法院在30个行政诉讼案件中涉及54个行政规范性文件，对其中9个文件明确作出了合法性审查（占比约17%）。

[27] 参见《最高人民法院公报》，2012年第7期。另外，王庆延法官运用类似的取样方法，对《上海法院案例精选（2005-2009年）》所刊载的109个行政案件中30个涉及行政规范性文件审查案件的考察，[13]也为本文的分析结论提供了的佐证。司法改革本身作为 实施宪法的一种手段，不仅仅要符合宪法、根据宪法，还要实施宪法，落实社会对宪法的规范性期待。

虽然该条款没有直接规定司法机关由人民代表大会产生，但据此不难作出相同含义的解释。现行《宪法》第3条规定司法机关都由人民代表大会产生，这是我国司法机关的基本组织框架。中国宪法文本的一个显著的特点是在法院前面一律冠以人民的定语，以表明法院的权力源于人民，司法机关的产生过程是通过人民代表大会制度这个纽带与人民建立间接联系。[27]我国专门法院的建制早在1954年《宪法》制定前就已存在。

[28]1954《宪法》有关专门人民法院的规定只是对上述制度的一种确认。参见V. 伯格、 Y. 鲁瑞：《苏联的专门法院：性质与活动》，《国外社会科学》1983年第9期。

如何根据宪法产生审判机关？根据《宪法》规定，需要依照法律规定的途径和形式来组建所有国家机构，通过人民代表大会产生行政机关和司法机关。如果跨区法院不属于专门法院，那么逻辑上自然就应属于《宪法》第124条规定的地方各级人民法院。在严格的三权分立宪法体制下，司法机关与立法、行政机关职权互相分立、互相制衡。本文试从国家权力关系的视角对设立跨区法院的改革措施的宪法问题进行分析，以为当前的司法改革提供一个宪法视角的思维。

[4]马克思主义经典作家在对资本主义司法制度批判基础上，主张司法机关代表人民，故应通过人民选举产生。从宪法解释学的角度看，跨区设立人民法院需要立法者完成有关人民法院组织法定化的宪法委托，依据宪法对现行的法院组织法进行修改完善。如果跨区设立的人民法院属于地方各级人民法院的一种，那么根据《宪法》第128条的规定，这种人民法院必须由国家权力机关产生，并且对产生它的权力机关负责。因此，如何理解这种产生与被产生关系，是设立跨区法院必须厘清的宪法问题。

参见列宁：《论双重领导和法制》，载《列宁全集》第33卷，人民出版社1958年版，326页。五、结语：立法者的宪法义务 跨区法院究竟属于《宪法》规定的何种法院，目前尚无定论。

[30] 参见董必武：《最高人民法院自第一届全国人民代表大会第一次会议以来的工作》，载《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第268页。根据全国人大常委会法制工作委员会副主任许安标的解释，人大常委会是最高国家权力机关的一个有机组成部分，它不同于一些西方国家议会的常设机关。

可见，立法机关尚未完成上述宪法委托，这种法律规范的缺位状态只能留给立法机关去填补。[23] 行政权体系则更加向上集中，《宪法》第101条规定，全国各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。因此，不能笼统的说某种类型的权力是中央事权。但前提是立法机关及时完成宪法委托，将专门法院的体制先行法律化，以此解决司法改革的法律依据问题。检察院实行垂直领导，不管任何地方差别，不受任何地方影响，而法院则是地方法院，在实施联邦统一的法律和兼顾地方特殊性之间形成一种平衡关系。如此一来，现有的专门法院制度及其产生方式都涉嫌违宪。

[1]国家的司法制度不仅是法律制度的重要组成部分，也是一项重要的宪法制度，如何保证这项司法改革措施在宪法框架内稳妥进行，是一个需要认真对待的宪法学理论问题。可见，对人民代表大会与人民法院产生关系的理解不能定位于简单的一一对应关系，上述限缩性解释对宪法条文的理解过于狭隘。

参见周强：《最高人民法院关于行政审判工作情况的报告——2015年11月2日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上》。在根本上，所有国家权力的最终来源是宪法。

[36] 正因此故，最高人民法院最近在给全国人大常委会的报告中建议修改人民法院组织法等法律，从立法层面解决跨行政区划法院审理行政案件的法律依据问题。此外，《宪法》第128条规定，人民法院对产生它的国家权力机关负责。

在相关的组织法制定后，产生的方式主要包括选举和任命两种。在知识产权法院设立上也存在类似问题。《宪法》确立的人民法院体制不是以专门法院为主，而是以地方各级人民法院为主。国家机构的这种合理分工，既可以避免权力过分集中，又可以使国家的各项工作有效地进行。

[19] 四、跨区法院的模式选择与产生方式 如前所述，立法者在宪法范围内进行具体化制度设计并不违反宪法确定的界限。相比较而言，最近一些正式法律文件中有关知识产权专门法院的表述与宪法文本的表述则有所出入。

中国主流的司法观念认为，人民法院、人民检察院由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，其地位低于人民代表大会。我国宪法规定人民法院由人民代表大会产生，这是宪法确立的司法机关组织的基本方式。

参见习近平：《关于中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定的说明》。如前所述，专门法院是否由权力机关直接产生，《宪法》没有明确规定，如果选择专门法院模式，司法改革的宪法空间较大。

不仅如此，当前很多法院都属于违宪的法院，比如，根据人民法院组织法在直辖市内设立的中级人民法院。既然立法者尚未完成《宪法》第124条的授权委托，则无论设立何种模式的跨区法院，都需要根据《宪法》对现行《法院组织法》进行全面修改，以明确人民法院的类型、产生和组织方式。这是一种超越宪法文本的司法改革思路。事实上，《宪法》101条并非孤立的条文，对该条款的解释应采用体系解释的立场，兼顾宪法规范的整体秩序。

受社会主义法系传统的影响，中国的宪法体制与西方国家有明显不同。[21] 根据中共中央总书记习近平有关《决定》的说明，跨区设立人民法院是为遏制地方保护主义，保障人民法院独立公正行使审判权。

例如，《宪法》第78条、第86条、第95条、第124条将全国人民代表大会及其常务委员会的组织、国务院的组织、地方各级人民代表大会和人民政府的组织、人民法院的组织委托给立法机关制定法律来加以具体化。按照这种简单化的思维逻辑，如果说司法权是中央事权，行政权也是中央事权，立法权也是中央事权。

[35]但海事法院的管辖范围一般都超出其所在市一级区划，如果案件的当事人分别属于市内和市外，则难以杜绝司法的地方保护主义。再如，对于海事法院、铁路运输法院、知识产权法院等专门人民法院，《宪法》并未规定专门人民代表大会，专门人民法院无论如何也不可能由本级人民代表大会产生和任免。